于建嵘：解决中国农民问题需要新思维

转自《纵览中国》

于建嵘：解决中国农民问题需要新思维
—— 答澳大利亚驻华大使芮捷锐问

【内容提要】：让农民建立自己的利益组织，是我这些年重点呼吁的问题。根据我的研究，当前的中国执政者并没有开放农民和工人利益表达组织的计划。当然，在目前中国农村事实上存在了许多具有一定政治意义的维权组织。我认为，农村出现的这些农民维权组织对于中国社会的发展有着十分重要的意义。需要执政者从政治上重新认识农民及他们自发建立的维权组织，也需要农民及全社会的共同努力。

《领导者》编者按：近日，澳大利亚驻华大使GeoffRaby（芮捷锐）博士就农村发展等问题访问了中国社会科学院于建嵘教授。现将双方的对话整理如下，供研究者参考。

社会转型中的农民问题

于建嵘：非常欢迎大使一行来到中国社会科学院访问。芮捷锐大使是著名的外交家，也是一位颇有成就的农村问题专家。今天，希望通过我们的交流，可以让更多的人更好地了解中澳两国农村发展的有关情况，更希望大使先生的知识和智慧能为我们解决中国的三农问题有所贡献。这是我刚刚出版的一本专著（《当代中国农民的维权抗争：湖南衡阳考察》，中国文化出版社2007年出版，编者注），内容是有关中国农民维权的问题，送给您，请您指正。

芮捷锐大使：非常感谢您在百忙之中抽时间会见我们，更感谢您送书给我们。我在80年代和90年代期间曾两度被派驻澳大利亚驻华使馆.我这次当大使回中国，发现了中国这些年的巨大变化，体现在从城市到农村的各个方面，例如城市中不断拔地而起的高楼大厦和农村平坦的乡村公路。这些都是外在的表现，而内在的深层面的变化更有意思 ——我感觉到人们比过去更加自由，思想更加开放。最近我们注意了又些关于环保问题的城镇民众游行的现象，比如在厦门和上海。我知道您是研究社会问题特别是社会冲突方面的专家，我们想知道您对这些问题的看法。

于建嵘：大使先生能够关心中国的这些问题，并注意到了这些事件在行为方式和策略方面的变化，说明您是一位真正的社会科学家。的确，近几十年来，中国社会发生了巨大的变化。这种变化表现在经济、政治和社会各个方面的发展和进步，我们作为一位中国人都为之感到骄傲和自豪。但是，正如您所说，中国还存在许多急需解决的问题。其中有关社会冲突方面的情况更是引起了国内外的广泛关注。您可能从有关媒体的报道中已经知道了，最近十多年来，中国发生的群体性事件在迅速增加。从1993年到现在，群体性事件的数量上升了将近十倍。如果要对这些事件进行分类的话，维权性质的事件占总数的80%以上，其它的如社会纠纷、社会泄愤事件和有组织犯罪分别占有一定的比例。

对于维权事件的观察和研究一直是中国学界和西方学界都关注的热点问题，也产生了一些较有影响的理论成果，形成了一些基本共识。近年来，我研究的主要问题就是农民和工人的维权活动。这些研究的主要成果是两部专著。其中《当代农民的维权抗争——湖南衡阳考察》我刚才送给您了。另一部《当代中国工人阶级状况——安源实录》等有机会我再送给您。在这两部专著和相关论文中，我把农民的维权活动称之为“以法抗争”，工人的维权抗争称之为“以理维权”。我这个“以法抗争”直接来源于美国加州大学伯克利分校欧博文教授和香港中文大学李连江教授所提出的“依法抗争”，但它们之间是有区别的。这些区别主要有“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器，“ 依法”是间接意义上的以法律为抗争依据；“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者"为主，直接挑战抗争对象为辅甚至避免直接挑战抗争对象；在"以法抗争"中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；在"依法抗争"中，抗争者更多地以立法者为实现抗争目标的主体。工人“以理维权”的“理”，也不是美国耶鲁大学斯科特教授的道义经济学中的“生存伦理”，而主要是一种“政治伦理”。这种“政治伦理 ”最直接的精神资源来自执政者长期宣扬的意识形态。由这种意识形态决定的主流话语中，工人阶级是革命的主力军、执政的共产党是工人阶级的先锋队，工人是国家的主人，是社会真正的统治者。这种政治化的话语，一方面制约着工人的独立思考和阶级意识的发育，另一方面又成为了工人维权抗争的武器。在维权抗争方面，还有很大一部分是有关市民维权的。这方面我没有进行专门的研究。从已有的研究成果和我自己的观察来看，可以称之为“理性维权”。市民维权由于社会阶层复杂、维权的问题主要在物权、环境权及消费权等方面，许多事务是个体的，群体联系有限，运用法律和关系网解决的可能性较多，显得相对理性，引发群体性事件的比例较少。目前，由市民维权引发的群体性事件主要在社区物业管理和房屋拆迁方面。

总之，在我看来，无论是农民的“以法抗争”，还是工人的 “以理维权”，还是市民的“理性维权”在性质上都表现为如下四个特点：其一，都是利益之争，不是权力之争，经济性大于政治性；其二，规则意识大于权利意识，但随着从个案维权向共同议题转变，权利意识有所加强。对这个问题欧博文教授和哈佛大学的裴宜理教授有不同的观点。在裴宜理教授看来，中国民众所进行的维权抗争活动，起支配作用的是规则意识，但欧博文教授和李连江教授却提出在规则意识之外，公民权的兴起将越来越多的影响到维权活动。其三是反应性大于进取性，基本上都是因自身权利受到了侵犯的一种反应性行为。其四则是目标的合法性与行为的非法性共存，就是说，维权群体的目标是合法的。但在具体的行为上，也可能出现一些非法现象。

芮捷锐大使：您关于维权事件的总结是很有意义的。但您刚才提到在目前中国的社会冲突中，还有一种社会泄愤事件。据我了解，在您之前，学界还没有这方面的正式论述。如何理解这类群体性事件呢？

于建嵘：目前中国学界对于社会泄愤事件的性质及特点等问题还缺乏基本的研究。我2007年10月30日我在美国加州大学伯克利分校就这个问题作了一个专题演讲。在这个演讲中，我指出，社会泄愤事件作为群体性事件的一个特殊的类型，主要有四个方面的特点。第一，社会泄愤事件突发性非常强，所有的工人维权、农民维权等都是有一个上访、打官司告状等等过程，而社会泄愤事件不是这样的，特别突然。第二，社会泄愤事件的参加者，基本上与相关问题并没有直接的利益关系，也就是说，绝大部分参加这个事的人与当事双方没有什么利益关系，参加者主要是借题发挥，表达对社会不公、吏治腐败等现象的不满以发泄为主。这实际上是我们界定这类事件是泄愤事件的主要依据。第三，社会泄愤事件的信息传递有新的特征，网络媒体、手机短信等新的传播方式容易造成不实信息或谣言的扩散。第四就是社会泄愤事件，都有打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。我认为，这些社会泄愤事件应是未来十年中国可能要关心的一个很重要的问题。假如说维权抗争表明的是社会各利益集团的利益冲突的话，那么社会泄愤事件则可以说是国家的管制危机。

芮捷锐大使：这样看来，社会泄愤事件作为一种新的社会冲突类型需要关注。但就您所指出的那样，目前中国大量的社会冲突仍然是社会维权事件，也就是说，社会各利益集团的利益冲突仍然是目前中国社会的关键所在。这也与世界很多国家的社会转型所面临的问题是一致的。农民的维权所引起的集体行动对中国社会的稳定和发展所产生的影响很大吗？

于建嵘：是的。农村、农业和农民问题始终是关系到中国革命和建设及现代化发展的根本性问题。毛泽东曾说过，“中国有百分之八十的人口是农民，这是小学生的常识。因此农民问题，就成了中国革命的基本问题”。在实行农村家庭联产承包责任制之后，中国改革的总设计师邓小平也多次指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定”。也就是说，对发展中国家而言，乡村社会稳定仍然是全社会政治稳定的基础，仍然是关系到国家经济发展和现代化进程的现实问题。

土地问题是目前农村冲突的焦点

芮捷锐大使：如果从社会转型和社会冲突方面来看，您认为目前中国农村的焦点问题是什么呢？

于建嵘：就目前农村的情况来看，最重要、最关键、最亟待解决的问题是土地问题。早在2004年我就此问题写出过专题报告。在报告中我指出：农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。跟此前的农民抗税比，土地问题有许多不同：首先是当事人双方已经发生变化。抗税的农民，主要是农村中当过村干部、或者有一点文化水平、或者得罪过村干部的人。这些人抗争，最多告到县一级，很少告到省一级，因为根据国家当时的法律规定，县一级可以决定税收问题。而在土地问题中，一旦发生抗争，往往是一个村的男女老少都到场，因为土地太关系到他们的基本生存利益了。其次，地域分布也发生了变化。在税费问题上，农民抗税主要发生在中部地区欠发达省份，而土地问题则明显集中于沿海发达地区以及城市周边地区，这些地方恰恰是土地收益日益可观的地方。第三，抗争的方式也发生了变化，抗税时，上访是一种办法，你来收税我不在家里躲起来，不理你也是一种办法。土地问题不是这样了，必须要主动。上访还是农民采用的一个方式，但可以发现，农民也开始采取宣传、静坐、游行示威等方式来表达，这已经成为他们解决土地问题的重要方式。而在这个过程中，不时发生警民冲突。这也是抗税所不曾出现的。另外，农民土地抗争的语言也发生了变化。我们研究税费问题发现，农民最多讲落实中共中央政策，减轻农民负担。土地问题上，农民也说按照土地法办，但是越来越发现一个问题，最后有一些不能依法办了，如果按照土地法办的话，可能他们要吃亏了，最后他们就一再表达说，没有土地我们何以生存呢？最后，农民土地抗争的外力介入情况也不同。在这个问题上，许多律师，许多搞社会科学的人士开始介入，特别是律师介入比较多。为什么？因为土地问题，对律师来说也有较大的利益。而另外一个方面，在许多土地冲突的背后，有基层政府的利益，有5000万到6000万农民失去土地，成为失地农民。这里所说的失去土地，就是原有的耕地和宅基地被政府征用，农民与土地彻底分离，失去对土地的使用权和收益权。这些失地农民有的成为了城镇居民享受了社会的各种保障，有的有了新的职业，但还有将近一半的农民没有土地、没有工作，也没有社会安全保障，成为了“三无”农民。为何有这么多农民会成为“三无”农民呢？这是我们的土地制度上有根本性的缺陷所造成的。

芮捷锐大使：对于中国农村土地制度存在的问题的讨论已经有很多了，我们注意到您是从法律制度的角度来研究的。如果从法律制度方面来说，中国农村土地制度的主要问题有那些呢？

于建嵘：在我看来，目前中国农村土地制度主要有三个方面的问题。

第一个问题是，农村土地所有权主体不明确。依据我国宪法、民法、土地管理法和农业法的相关规定，农村集体土地所有权体现为三级制的“农民集体所有”——即“ 村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个层级的“ 农民集体”。然而，现行法律并没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

第二个问题是，尽管我国法律规定农村的土地所有权归集体，使用权和收益权归农户，但是国家对农民集体土地所有权实行了严格的限制，农民集体或个体事实上无权对土地进行自由处置。这些限制既有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面的禁止或限制；也有为节约用地而要求的各种用地定额、控制指标和审批手续；还有为了土地使用符合生态环保等需要而必须执行的国家土地利用统一布局等。一方面，国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状态。农村集体土地所有人——“农民集体”只能是象征意义的所有者，而不能将其所有的土地量化确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。现行的土地征用法规定，国家为了公共利益需要，可以依法征用集体所有的土地，将之转化为国有。农村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，只能首先由国家买进，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这实际上否定了村集体作为土地产权主体的地位，政府成为农民行使土地权利的代理人。

第三个问题是，农村土地产权转让收益分配制度具有强制性和垄断性。国家单方面确定征用土地的补贴标准，这种补贴标准是强制性的非市场价格，不能体现所有人的意志，更不用说真实地体现土地价值。同时，国家规定征地的受偿主体是集体经济组织，而不是承包经营农户，这就把农民排斥在土地增值收益分配之外，造成农民既不能决定土地卖与不卖，也无权参与征地补偿费标准和补偿费分割比例的谈判，无法争取和保护自身的合法权益的局面。

所有这些问题的关键是农民本身不拥有包括占有权、使用权、收益权、处分权和转让权在内的全部土地所有权，农民无权决定土地应该如何处置，也不能从土地转让收益中获得合理的补偿。这就为那些假借国家之名侵吞农民土地权益的社会强势阶层创造了条件，也为政府在行使土地权利时的机会主义寻租行为敞开了大门。比如，农村土地价格在被政府征收和由政府转卖给开发商之间巨大的差价，而这个差价成为政府实现自身利益最大化的必然结果。因此，政府具有出卖农民土地的强大动力，总是想尽一切办法压低农民土地的征收价格，想尽一切办法把农民的地拿来卖掉。这样的制度安排严重损害了农民的利益，致使大量农民失去原有土地，无地、无业和无社会保障的三无人员剧增，社会矛盾被激化，严重影响农村社会的稳定和发展。

解决农村土地问题需要新思维

芮捷锐大使：中国农村土地制度存在的问题显而易见，你认为应该如何解决这些问题？

于建嵘：学界和政界在中国农地制度存在的问题性质及解决方案上分歧巨大。目前，为解决农民失地失业问题的措施主要有两个：其一是强化政府管理，严控征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地；其二是改进征地补偿方式，提高对失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计等等。也有学者提到了保障农民对土地的长期使用权，把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权。

不过，这些措施对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一本质问题缺乏清醒认识。如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无限权力，不能让农民有能力维护自己的土地权益，靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。目前的当务之急是要限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，赋予农民维护自己权益的能力。为此，就必须改变农村现存的土地制度，明确农民的权利。也就是说，要先从法律上把土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地交易方面的制度。只有农民拥有了土地的长期使用权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。

芮捷锐大使：有人也许会建议，因为中国农民的人均土地非常有限，就应该走精耕细作的道路。在农产品品质改良和种植技术上下功夫。在这方面，中国有很杰出的像袁隆平那样的水稻专家。你对此有什么看法？

于建嵘：去年我到法国访问时也听到过与您相同的观点。法国著名的经济学家Jean Christophe KROLL教授在接受我访问表达过与您相同的观点。他是法国农业部的专家，曾对中国农村进行过多次考察，他对中国城镇化的建议有两个原则，其一，如果农产品的生产没有影响的话，农民离开土地是件好事；其二，而且那些离开土地的农民能在城市找到工作才行，如果农民找不到工作也不行。在农村的农民如果没有能力投资提高生产能力的话，还是不要离开农民。中国应创造一个自己的农业现代化的模式。可以考虑在农村发展一些手工业，在农村搞些别的东西。中国一定要开发自己的内部消费市场。中国没有别的选择，千万不要考虑把8亿农民中的百分几十的人转移到城市里去，北美的模式不能照搬。

这样看来，我们有关解决中国农村问题的许多观点是值得重新思考的。也就是说，解决中国农民问题需要新的思维。但需要指出的是，目前中国农村土地制度存在的问题需要在土地占有、处分和收益方面有新的制度性突破，否则很难解决目前存在的问题。至于是否采取什么样的具体形式来做到这一点，则不只是私有化这一条路。而且，土地归农民私有，是否一定就会产生土地无序兼并而产生两极分化，也不是绝对的。这需要根据不同的情况采取不同的制度来约束。

改革要体现农民的利益和意志

于建嵘：如果从政治和社会学的角度来看待中国农村的改革，如何体现农民的利益和意志才是改革的方向。也就是说，由于当前中国农村的土地状况十分复杂，改革的具体的方案也应体现这种多样性。但无论采取什么样的方案，所有的改革在考虑到社会稳定和发展的同时，还一定体现农民的利益和意志。这是一个原则性的问题。问题是，现在中国农村的许多农村改革实验，就不能体现这两个基本原则。比如。现在某些地方的农村股份合作制的改革，并不具备土地可以集中开发和使用的经济条件，只是某些领导干部为了政绩和某些社会强势集团或人物为了控制农民承包经营的土地，而否定中央一再强调的稳定农村家庭承包经营政策，违背农民的意愿强行推行的。而且，现在许多农村股份合作组织除了出租或私售土地可以获得一些利润外，兴办的其它产业由于经营成本极高并难以适应千变万化的市场情况而很少有获利的。如果那些以土地为投入的经营行为一旦失败，就把农民最后的生活保障都输掉。而且就是有了一些经营业绩，还有一个公平公正分配问题。如果不能建立一个让人人都可以获利的机制，就会使这些组织中的一些人不能获得应得的收益。由于这项改革是以农民交出土地经营承包权为基础的，如因分配不公使部分人那怕少数人不能从中获利，也就意味着这部分农民因此而失去了最后生活来源。可见，这种以改革的名义强迫农民交出经营承包的土地，侵害了农民的合法权益，所具有的社会危害应是显而易见的。

芮捷锐大使：您关于体现改革要体现农民的利益和意志这个观点我是同意的。事实上，西方国家在这个方面有过许多经验。这些经验对于解决中国的农民问题应具有参考意义。另外，我注意到了中国新闻媒体的一些报道，说户口制度应在未来三至五年内取消，以便让农民可以享受到和城里人一样的社会地位。也听说中国打算进行一个在超过12个省以及自治区应用的新的登记系统，可以用于代替户口制度。你认为类似的户口制度改革是协助中国农民的中要步骤吗？

于建嵘：应该说，改革开放30年来，户籍制度改革总的方向是积极正确的。上世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的实行和农村剩余劳动力的出现，形成了世界上独一无二的农民工大军。这个大规模的流动或转移是自发形成的，随着这种流动的加速和规模的不断扩大，过去那种通过户籍登记和管理对农村人口流动进行严格限制的制度成为经济发展的阻碍。面对这种社会现实，中央和地方的政策不得不进行一系列调整，由限制逐渐变得宽松。在中央层面，全面推进户籍制度的改革。在地方层面，各地的改革也颇具开创性且富有成效。很多地方实行“绿卡户籍制”，一些改革开放的前沿城市还普遍实行了“蓝印户口”，以吸引人才和资金。到2001年，全国许多省市都宣布城乡居民粮油关系与户口脱钩。但需要看到的是，附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，使这些改革很难取得最终突破。正是由于这方面的改革没有跟上来，在目前情况下，却不能简单地废除户籍制度。因为即使户籍改变了，农民表面上变成城里人了，实际上什么也没有得到。有些地方政府和官员正是通过所谓的农村户籍制度的改革而剥夺农民的土地财产。这也是中国社会改革需要重点注意和解决的问题。

芮捷锐大使：据我所了解，你关于农民建立自己的利益组织作了不少研究。你认为农民和工人建立自己的利益表达组织这种趋向会怎么发展？

于建嵘：让农民建立自己的利益组织，是我这些年重点呼吁的问题。根据我的研究，当前的中国执政者并没有开放农民和工人利益表达组织的计划。当然，在目前中国农村事实上存在了许多具有一定政治意义的维权组织。我认为，农村出现的这些农民维权组织对于中国社会的发展有着十分重要的意义。这些意义主要有：其一，农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动，不仅影响到了中央的农村和农业政策，而且正在影响改变基层政府的施政行为。在许多有农民维权组织的地方，比如衡阳县，县乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象，在维权农民权益和促进农村社会发展方面都发生了很大的变化。其二，农民维权组织的建立，意味着农民的抗争会更加理性，有利于社会的稳定。在一定的意义上，这些农民维权组织可以填补目前农村出现的民间权威的缺位，他们是农民与政府之间的中间力量，可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来。事实也正是如此。那些农民维权组织较发达的地方，由于农民代表相约不参与违法行为，要有理性地维权，因此很少有因农民自身的原因而引发的恶性群体事件。其三，更为重要的是，这些农民维权组织，一般通过宣传国家的法律和政策来动员广大农民，号召农民在法律的框架内争取自己的正当利益。在他们的带领下，农民们通过不断学习，接受现代法制观念，正在成为具有权利意识与法律意识的现代公民。

需要指出的是，目前农民维权组织还处在非正式阶段。这里的非正式性主要有两个方面：它们的存在具有一定的法理依据，是以国家宪法规定的公民有结社的自由这类法律为基础的，但并没有得到政府民政部门在程序上的认可，它们大都还是没有取得"正式组织"资格的"非正式"组织；就其组织形态上来说，它还是一种非结构的软组织，它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，成员之间没有建立明确的权利和义务关系，主要依靠"道义"和"信誉"来维持组织对成员行为的约束，而且这些维权组织自身没有经常性的经济来源，其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。这些问题的存在，影响到了农民维权组织的发展。而要解决这些问题，需要执政者从政治上重新认识农民及他们自发建立的维权组织，也需要农民及全社会的共同努力。

芮捷锐大使：于教授，非常谢谢您。让我们学到了很多的东西，希望今后还有这样的交流机会。

—— 原载: 《领导者》总第23期•发表日期：2009-01-07
本站刊登日期： Friday, January 30, 2009